（科学制定大都市制造业发展路径，全力推进工业特别是制造业高质量发展。图为深圳国际工业制造技术及自动化设备展览会。 深圳特区报记者 杨少昆 摄）

■ 张国平

提要粤港澳大湾区先进制造业发展具备坚实基础和明显优势，但随着广州、深圳、佛山和东莞等城市发展陆续开始进入都市化新阶段，制造业发展面临生产成本高企、产业空间紧约束、区域协同不足、高端人才吸引力减弱等方面挑战，积极发展都市工业是大湾区继续巩固和提升制造业可持续发展能力和竞争力的重要选择。

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都市工业是国际大都市产业发展的高级形态，是依托都市特有资源发展的新兴业态。纵观全球，服务业占比遥遥领先的巴黎、纽约、柏林、东京、新加坡等大都市，依然是本国或者全球重要的制造业中心。不仅国际先进城市如此，在全球产业升级和国内经济转型加快的双重压力下，国内以上海、深圳和苏州等为代表的制造业大都市也都在积极谋划布局先进制造业的发展。当前，粤港澳大湾区正处于大力发展工业制造业阶段，这些先进大都市的前瞻性思路和发展经验，对于大湾区落实“制造业当家”战略，科学制定大都市制造业发展路径，全力推进工业特别是制造业高质量发展，塑造和提升大湾区在新发展格局中的战略优势，具有重要借鉴价值。

部分国外大都市“都市工业”的经验

都市工业是以国际大都市所特有的实时多元信息、高端品质人才、充裕资金流动、高效便捷物流等关键资源要素为依托，适宜在城市区域内衍生和发展，具有增值快、就业广、适应强、有税收、有环保、有形象等明显特征的现代工业。国际经验表明，“脱实向虚”的“产业空心化”现象是很多大城市避不开的难题。为避免制造业外流，发达大都市致力于发展高附加值、低污染、高生产率等先进制造业。从东京、新加坡和洛杉矶等大都市支持发展都市工业的经验来看，完备的配套服务体系，齐全的产业链条以及完善的要素保障等因素，持续性地保障了大都市制造业中心的地位。

洛杉矶：坚持支柱产业高端化发展

洛杉矶从美国西部的边远小镇成长为具有全球性经济中心地位的国际化大都市，工业是推动城市发展的最强发动机。其工业转型升级的主要经验为：

一、洛杉矶没有走传统的先农业后工业的循序渐进式道路，不是简单承接其他城市（如美国“五大湖”地区）的传统产业转移，也没有采取扶持本地企业进行国际产业代替的经济增长方式，而是始终坚持“军事国防、生物医药和文化娱乐产业”三大本地优势支柱产业，不断开拓未来经济领域里起关键性作用的新兴产业，并加以孵化和培养，促其产业化扩展为全球化产业。二、 科技创新和管理创新成为产业发展的核心要素。洛杉矶将飞机制造公司的国防项目风投经验，应用到机械、交通设备、石化等产业。同时建立扁平化网络型组织模式，对企业内部权力结构进行根本性变革，提高了职能部门的积极性和决策效率。三、政府大力支持与积极引导。一方面，政府专注做好生产要素创造者的角色，为产业发展提供相对宽松的市场和法治环境，同时运用财政、税收、价格政策等杠杆引导和帮助产业进行应用和开发。另一方面，加大政府采购力度，通过大量的国防合同刺激洛杉矶以航空制造业为龙头的制造业高速发展，又通过联邦政府研究发展基金支持洛杉矶科技投入大学科研院所，扶持“创业者生态系统”（EFE）等产学研转化机构，不断推动地区产业升级发展。

东京都：围绕高科技产业和都市圈规划，打造全球领先的先进制造业中心

随着20世纪70年代日本“科技创新立国”战略的提出，东京都产业结构中的石油、炼化等高污染重工业逐步退出，但以电子产品制造、汽车零部件、精密仪器加工、生物制药等为代表的新兴高技术制造业依旧牢固保留在东京都内。如今东京都已成为全球领先的先进制造业中心。东京发展制造业经验可总结为：

一、逐步成立了“专门产学研机构”与“优化知识产权保护”相结合促进科技成果转化的机制。20世纪90年代以来，日本政府颁布了《大学技术转移促进法》等一系列法律法规，建立大学科技转让机构，成立了东京都立产业技术研究中心、知识产权综合中心。二、日本政府积极拓宽科技型企业资金来源。1974年成立了以研究开发型企业为核心的风险企业中心，构建了主板、二板、三板三个层次的资本市场，为风险资本投资科技型企业和制造业企业提供法律保障和政策优惠。2022年，JASDAQ市场有1005家上市公司，总市值约为8．8万亿日元，成为亚洲最大的科技企业融资场所。三、从大都市圈范围内推进产业协同发展。日本政府通过《都市圈建设法》将东京都市圈规划权限上升至国家政策层面，明确将东京及周边地区作为一体化区域开发建设，科学规划逐步形成了目前的“中心区＋内环＋外环＋周边区县”的制造业有序分工体系。

新加坡：发展都市型制造业，推广“工业上楼”

新加坡制造业实力不容小觑，其在精密工程、航空航天、生物医药、电子、化工等方面都位列全球制造业前列。其发展经验可总结为：

一、有效引导发展高附加值产品。通过税收减免、研究合作、补贴工人培训以及提供金融优惠等方式，积极吸引跨国公司在新加坡设立芯片、飞机航空设备、电子设备等高附加值生产线。大量使用机器人和自动化有助于劳动生产率的提高，目前制造业员工中拥有工业机器人比例全球第二，仅次于韩国。二、通过“工业上楼”打造先进制造业发展新空间。早在20世纪80年代，新加坡就通过大力发展“堆叠式厂房”，以应对土地资源紧缺和要素成本上升的情况。2022年，为了进一步支持新加坡在先进制造业方面提出的更宏大发展目标，由新加坡贸工部下属的裕廊集团进行建设和运营的“产城人”融合发展的裕廊创新区应运而生。创新区针对从事都市型无污染的中小型企业，打造集研发、中试、制造、仓储和办公多功能一体化的“工业上楼”空间。同时，通过打造空中连廊、共享空间等手段，在制造企业和邻近社区、生态环境之间建立紧密联系，以促进园区的包容性和社会活力。三、设置有针对性的专业服务机构，包括服务制造业与产业升级发展的法定机构、政府控股公司等。法定机构一般规模较大、自主力较强，实行公司式组织、收支自控，成立起监督作用的管委会。目前与制造业发展相关的主要机构，包括EDB（经济发展局）、JTC（裕廊管理局）、URA（市区重建局）、CCS（竞争力委员局）等。政府控股公司也称为政联公司，股权由国企控制和其他公司或个人持有。如“淡马锡”，既要不断提升公司稳健的发展能力，又要为财政争取更多回报，平衡商业利益和国家利益，为国家制造业和经济发展作贡献。

积极发展都市工业是大湾区继续巩固和提升制造业可持续发展能力和竞争力的重要选择

粤港澳大湾区先进制造业发展具备坚实基础和明显优势，但随着广州、深圳、佛山和东莞等城市发展陆续开始进入都市化新阶段，制造业发展面临生产成本高企、产业空间紧约束、区域协同不足、高端人才吸引力减弱等方面挑战，积极发展都市工业是大湾区继续巩固和提升制造业可持续发展能力和竞争力的重要选择。

一、政府专注做好生产要素创造者的角色。 国际经验表明，政府在大都市产业发展中，主要承担的是生产要素创造者的角色。大湾区及核心城市应继续为产业发展提供宽松的市场和法治环境，保障生产要素有效流动。在制定“制造业当家”构建“5＋5”战略工作体系，实施制造业高质量发展“六大工程”，加快培育十大战略性支柱产业集群和十大战略性新兴产业集群，集聚港澳创新资源推动产业协同发展等方面，继续发挥精准布局、前瞻性创新引领的作用。积极运用财政、税收、价格政策等杠杆，引导和帮助产业进行应用和开发；大力投资公共服务，与民间组织在劳动力技能培训和创新基础设施上协同合作。

二、协调优化“大都市圈范围内”的产业链布局。 国际经验表明：无论制造链如何布局和发展，一个城市是不可能把一个产业完整地做完、做强，特别是新一代电子信息、绿色石化、智能家电等“长链产业”，因此大都市产业集群空间布局优化策略至关重要。根据高新技术制造业对产业链协作、精细化发展有较高要求的特点，广州和深圳等大都市应瞄准重点发力的产业，打破城市行政边界的束缚，联通工信、发改和城建等部门，提前在大都市圈范围内进行产业链、价值链和供应链的完善布局，强化中心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。比如，以《深圳都市圈发展规划》为契机，加强与周边城市特别是东莞、惠州等的合作对接与沟通，建立健全合作体制机制，协同共建先进制造业集群，按圈层内外有序布局先进制造、发展都市工业。

三、赋能楼宇经济高质量发展。 “工业上楼”凭“高土地利用率”“产城人模式”“智慧化管理”等优势，已逐渐成为超大城市发展高质量制造业的首选模式。在广州、深圳、佛山和东莞等已陆续开始进入都市化新阶段的大都市内，“因地制宜”有选择性地发展“工业上楼”模式：加快完善“工业上楼”指引和激励政策，明确工业楼宇认定标准，动态认定若干工业楼宇，细化产业优惠政策；优选进驻工业楼宇的产业。聚焦新一代电子信息、智能家电等万亿级产业集群核心产业链，重点引进若干产业链缺失环节和薄弱环节的研发总部、区域总部、运营结算中心、设计中心等总部型项目；推进现代服务业与先进制造业深度融合发展，发展时尚设计、影视工业、医美等“小而美”产业；聚焦引进5G、人工智能、云计算等硬科技产业；以需求定供给，“量体裁衣”式设计工业上楼园区，保障各组团的主要功能和空间形态满足需求定位。围绕新型产业空间的综合性需求，建立生产生活生态配套体系。比如，建设“工业楼宇”邻里中心，满足配套服务需求。

四、推动都市型传统轻工制造业转型升级。 国际经验表明：食品加工、服装制造、印刷设计、黄金饰品加工等都市型传统轻工制造业的转型升级，为大都市就业提供了巨大空间，带来了新的活力。

五、顺应“制造业服务化”发展趋势。 近些年，美国、芬兰等国家都陆续出台了支持制造业服务化发展的政策与措施，对制造业服务化发展给予引导和资金支持。粤港澳大湾区要顺应这一趋势，在技术上，关注技术转让、专利服务、法律支撑、人才教育；在市场上，对产品生产导向和改进提升提供支持；在资金上，提供更多元的金融和税收支持，加速推进新型服务业态与制造业的融合创新、流程再造。

（作者系深圳市社会科学院博士）

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