中央文件定调！超大特大城市，不能再随意扩张了

文|凯风

(相关资料图)

大城市扩张之路，戛然而止。

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大城市不能再随意扩张了

城市不是越大越好。

中央日前印发的《扩大内需战略规划纲要（2022－2035年）》提出， 推进超大特大城市瘦身健体，严控中心城市规模无序扩张 ……合理确定城市规模、人口密度、空间结构。

这不是顶层文件首次提出“超大特大城市瘦身健体”。

在此前的多个文件中， 严控省会城市规模扩张、严控撤县建市设区、坚持行政区划保持总体稳定、防止都市圈盲目扩张规模 等，就已被多次提及。

这意味着，前些年盛行一时的 城市合并、撤县设区、大都市圈扩张 等模式，或将迎来终结之时。

过去10年， 合肥、成都、西安、济南、长春 借助合并周边地市，迅速做大了城市体量和城区人口规模，城市能级得以迅速晋级。

这几年盛传的 深圳合并莞惠、武汉合并鄂州、西安合并咸阳、汕揭潮合并、宁波舟山合并 等，或将进入无限期搁置阶段。

同时， 这10年来，全国消失了140多个县， 而增加了120多个市辖区、10多个县级市。

借着撤县设区的浪潮，北上广深、武汉厦门南京佛山等率先进入 “无县时代” ，众多城市的市区、城区得以大幅扩张。

此外，随着“城市抱团”竞争成为主流， 大都市圈扩张 成为超大特大城市不约而同的选择。

目前， 南京、福州、成都、长株潭、西安、重庆、武汉 等7个都市圈规划获得国家层面批复，

不过，最近政策已经出现转向，根据《“大都市圈”梦碎了》一文，国家层面指出：

我国都市圈发展还处在初级阶段，各地要尊重客观规律，不能跨越发展阶段，在不具备条件的情况下推动都市圈建设。

当超大特大城市扩张受到严控之时，未能把握上一轮扩张机遇的地方，想要再靠行政力量扭转自身的规模劣势，或许难上加难。

毕竟， 机会一错过就不再有 ，而下一轮政策转向，至少还要等上几年乃至10年之久。

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中国有多少个超大特大城市？

这一轮政策调整，针对都是“超大特大城市。

根据城区人口的不同，我国将城市分为 超大、特大、I型大城市、II型大城市、中小城市 等层级。

根据最新七普统计资料，包含直辖市、副省级市、地级市及县级市在内，我国共有106个大城市，包括 7个超大城市、14个特大城市、14个I型大城市、71个II型大城市 。

其中， 超大特大城市共有21个 ，主要由一线城市和强二线城市构成。

7个超大城市： 上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。

14个特大城市：武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。

值得注意的一点是，这里的衡量标准并非全市人口，而是局限于 城区人口 。

根据定义，城区不包括镇区及乡村人口。一般而言，凡是城市化率不高、县域及乡村过多的地方，城区人口规模会远远低于全市人口。

根据城市发展阶段的异同，城区人口最高占全市人口比例可达9成以上，最低的低于20%。

这正是 石家庄、临沂 等地全市人口超过千万，但未能跻身特大城市的原因所在。

另外一点， 由于县级市被单列，苏州、宁波等一些下辖多个县级市的地市，城区人口规模有所低估。

苏州下辖了昆山、太仓、常熟、张家港四个县级市，这些县级市经济相对发达、人口规模庞大，但不与苏州城区进行合并统计，因此导致苏州仅位列I型大城市。

要知道，昆山早已有独当一面之力，单靠一个县级市集聚跻身了II型大城市之列。

如果考虑到县级市层面的城区人口， 苏州早已是不折不扣的特大城市。

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为何不能随意扩张了？

超大特大城市，为何不能再随意扩张了？

这一轮 新冠疫情，或许是最大政策转折点。

无论是2020年初的武汉，还是2022年初的上海，抑或2022年底的广州， 千万级超大特大城市的疫情影响， 都会因过度庞大的人口规模和人口密度而被放大，带来严重的经济损失。

更关键的是，疫情等突发事件的层出不穷，对超大特大城市的治理带来全新挑战。

不是每个城市都有现代化的治理能力 ，许多地方都很难在人口流动、疫情防控和经济发展之间取得平衡。

虽说如今 新冠疫情正在进入“最后一程” ，但超大特大城市暴露出的问题，同样需要正视。

当然，根据经济规律和城市发展规律，人口向大城市聚集是全世界共同现象。

所以，未来超大特大城市还会在无形之中继续走着扩张之路，但扩张的方式和路径，将与过去完全不同。

显然， 那种动辄依靠吞并周边地区做成“巨无霸”的路子，走不通了。

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中心城市VS都市圈VS城市群

超大特大城市，如何瘦身健体？

根据各地政策文件，超大特大城市，既要想办法瘦身，但更关键的还是健体。

第一个转向，相比于单个城市的无限扩张，打造由 中心城市、都市圈、城市群构建的城市梯队 ，无疑是关键。

无论是强省会战略，还是中心城市战略，过去强调的往往都是极核城市的扩容，集资源于一身，虽然做大了自己，但副作用极其明显。

如今，在“抱团竞争”的导向之下，都市圈、城市群成为主流。

19个国家级城市群

根据《人民日报》最新刊发的《加快转变超大特大城市发展方式》一文的提法：

建立 中心城市带动都市圈 、 都市圈引领城市群 、 城市群支撑区域协调 发展的空间动力机制。

这将是未来城镇化的主要发展方向。

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何以瘦身健体？

第二个转向在于，产业转型是重中之重，转移落后产业、发展先进产业是必由之路。

前不久发布的十四五城镇化方案，对“瘦身”和“健体”做了明确表述：

瘦身： 超大特大城市要有序 疏解中心城区一般性制造业、区域性物流基地、专业市场 等 功能和设施，以及过度集中的医疗和高等教育等公共服务资源。

健体： 优化提升中心城区功能，增强全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领功能，率先形成以 现代服务业为主体、先进制造业为支撑 的产业结构，提高综合能级与国际竞争力。

可见，超大城市并非不允许扩张，而是一改过去来者不拒的扩张姿势。

纾解低端产业，全面拥抱高新产业，可谓大势所趋。

这方面，北京、上海、深圳、广州、杭州等地走在前列。

以 广东 为例，根据《中国第一大省，正在“拼命”搞经济》一文分析，广东在电子信息、装备制造等核心支柱产业之外，还构建了 10个战略性新兴产业。

目前，广东的新一代信息技术、生物医药、新能源汽车等新兴产业已经初具雏形。

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大城市郊区化、省域副中心、强县经济

第三个转向，大城市的郊区化，省域副中心城市的崛起，强县经济的凸显，开始为人所关注。

一是， 大城市瘦身，主要针对的是中心城区 ， 而郊区有望成为产业、人口疏解的方向。

北京在通州规划了城市副中心，上海在郊区规划了5大郊区新城，广州则试图对外围郊区开展“差异化落户”……

上海5大郊区新城

二是， 省域副中心城市的崛起 ， 将会给强中心城市带来一定挑战。

多个省份已明确省域副中心城市：

广东的湛江、汕头、珠海；四川的绵阳、宜宾等；湖北的襄阳、宜昌；河南的洛阳、南阳；湖南的岳阳、衡阳；广西的柳州、桂林……

不过，仅仅给予一个副中心城市的名号并不够。毕竟，这些城市与省会之间有着难以弥补的差距。

三是， 推进以县城为重要载体的城镇化建设 ， 强县经济 成为潮流。

不是每一个县城都有独当一面的能力。

这方面，在大城市群、大都市圈内的县域，能够享受到中心城市的辐射，无论是作为卫星城市还是副中心城市，都不乏吸引力。（参阅《2022年，全国百强市、百强区、百强县、百强镇排行》）

对于偏远地区，或者本身缺乏产业支撑的中小县城，无论是产业吸引力还是公共服务，都存在明显短板，这些县域如何强身健体值得关注。

总之，错过了上一轮城市扩张的机会，现在再靠外延式扩张实现城市能级晋级，可谓难上加难。

关键词： 特大城市 中心城市 人口规模